这次疫情带给国土空间规划哪些启示?值得我们反思

2020/3/20 10:56:12


      一场突如其来的疫情,打乱了这个世界原本的节奏。截至3月9日24时,我国累计报告新冠肺炎确诊病例80754例、死亡病例3136例。一个个跳动的数字背后是亿万人民的健康和安危。灾难带给我们伤痛,也拷问着我们的治理。疫情带给国土空间规划哪些启示?我们又能从疫情中获得哪些思考?


      思考一   补齐国土空间规划安全短板


      “这次疫情是对我国治理体系和能力的大考。”2月3日,习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上强调,我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。

      新冠肺炎疫情暴露出规划方面的哪些短板?


      我们看到,疫情来临,我国大部分城市和乡村并没有规划疫区隔离区,而导致疫情得不到有效控制。目前,我国已有的规划,并没有要求编制关于传染病的专项规划,各种住宅和商用建筑中缺乏卫生防疫的相关规划,涉及公共安全的防灾规划中也没有涉及防疫规划的内容。同时,我们缺乏传染病控制和公共安全设施建设的相关强制性技术规范,以及控制传染病流行的规划设计方法。


      “城市,犹如一个人,规划不仅要关注其成长与理想,为其描绘美好蓝图,也要关注其健康,分析其发展中所出现的问题,对于负面问题需要提前预防并予以及时治疗。”中国城市规划学会标准化工作委员会副主任委员刘奇志认为,新的国土空间规划体系构建要补上安全、健康、防疫的短板,做到“在战争中学会战争”。


      多位专家建议,应将各类灾害防治纳入国土空间规划体系,在“双评价”阶段即梳理重大安全隐患事项和空间,并作为刚性底线管控。强化国家安全发展示范城市评价细则相关指标在国土空间指标体系中的重要作用,将医疗卫生设施专项单独作为专题纳入编制体系。在空间规划的专项规划体系中增加公共卫生专项规划,或编制公共卫生与医疗系统专项规划,凸显公共卫生、医疗机构承担职能定位的不同,强化保障两个不同类别设施所需要的空间资源。


      当前,我国正处于规划体制机制变革期,原城市规划体系向国土空间规划体系转型,给规划界带来深入思考的良机。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要顺应新的历史方位下新时代发展的要求,进行重构性改革。要结合正在开展的省级国土空间规划编制工作,在国土空间规划体系中,把公共卫生风险纳入防灾减灾系统专项,并纳入管控范畴,以更好地对全域国土空间全要素进行谋划统筹,推动空间高质量发展与空间分事权治理协同,促进治理体系完善和治理能力提升。

      思考二   做好防疫空间规划布局

      我们不可避免地将新冠肺炎疫情与2003年“非典”相比较。两者相同点是都爆发于人口稠密、经济发展的特大城市,而不同却在于扩散的规模。2003年“非典”导致全国7700多人受感染,而新冠肺炎疫情目前确诊人数已超过8万。

      10倍的人数对比警示着什么?国土空间规划又该如何布局?如何预防?


      在中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞看来,此次疫情发生、快速传播以及防控遇到的困难,在一定程度上暴露了城市人口和资源空间过度聚集带来的负面效果。规划应及时汇总防疫过程中暴露出来的城市公共产品在空间配置上存在的问题,基于分散聚集的趋势,构建多中心、网络化、间隔状的城市区域新形态。


      城市的人口规模和空间形态是国土空间规划的关键问题。如何处理好集中与分散的关系,做好用地组织和空间布局的合理分区与有机联系,是国土空间规划十分重要的课题。


      有学者提出,大城市应采取组团式的城市结构,在广州、重庆、杭州等大城市已有实践,因自然地形地貌水系分割或防止城区“摊大饼”而发展近郊组团。同时,控制传染病从一个城市向另一个城市传播,必须要重视城镇体系规划,从整体和区域城镇布局上增加城区之间的绿化隔离带。该举措既可以调节城市小气候,也可以作为防灾避灾的缓冲地带,在非常时期建设传染病病人运送系统、传染病隔离设施、卫生隔离带,防止传染病传播。


      凡事预则立,不预则废。国土空间规划的前瞻和预测属性,应为突发公共卫生事件处理、病人隔离和收治提前规划好空间。


      如何做到未雨绸缪?在厦门大学经济学院教授赵燕菁看来,卫生防疫、防灾减灾设施要做到“平战结合”。因为任何灾害都是小概率事件,超大城市为小概率事件做100%的准备既不经济也不可持续,这就要求规划用来应急的城市“储备”设施在平时也要能够低成本维持。


      厦门市城市规划设计研究院院长邓伟骥认为,城市防灾空间用地的规模、布局选址、基础设施配套必须符合应急避灾要求进行建设;平时的聚会广场、公园绿地、体育公园、展览馆等在战时可结合避灾进行建设(例如,此次新冠肺炎疫情中的武汉国际博览中心“方舱医院”、武汉体育馆“方舱医院”等);就突发公共卫生事件来说,防灾空间选址可考虑紧邻大型医院选址,可作为“战”时迅速安置避灾防疫隔离场所,就近发挥医院支撑作用。


      思考三   推动空间智慧精细治理

      此次新冠肺炎疫情来势迅猛,数据更新速度、中央决策部署不可谓不快,各地政府落实也是拼尽全力。然而,在这场人民战争里,如何及时识别疫情与安排部署,如何有效调配和保障物资供应仍面临诸多考验。

      在与时间的赛跑中,我们的空间治理还能更快、更好吗?


      在广东省智慧空间规划工程技术研究中心主任张鸿辉看来,随着区块链、云计算、大数据、人工智能等智能内核技术的进一步发展,以智慧规划引领智慧城市建设的新模式,已然成为智慧城市建设的必然选择。将来的“智慧规划”与“智慧城市”建设必将为整个城市治理提供更智能、更精准和更人本的决策。


      而这根本的根本在于转变治理思路。空间治理要向数据治理转型,将各种信息和数据纳入空间规划与决策中来。


       具体来讲,“智慧规划”要以“可感知”为基础,建设统一的智能感知体系,以期“人地互动可感知”;要以“能学习”为方法,形成国土空间和城市体征的综合监测指标体系,以期“精细模拟能学习”;要以“善治理”为目标,联通融合智慧规划的编制、审批、实施、监测、评估、预警全业务系统和智慧城市的生产、生活、生态系统,以期“人机互动善治理”;要以“自适应”为手段,实现自然资源治理与城市规划、建设、管理的业务协同和时空联动,以期“时空演化自适应”。


      张鸿辉认为,以智慧规划引领智慧城市建设,可以促进信息化建设与城市空间发展之间的深度融合,统筹强化智慧交通、智慧医疗、智慧环保等智慧应用系统的协同建设,协调规划内容与项目建设布局,从而引导智慧城市在“规划—建设—管理—运维”全生命周期模式、流程与体制机制上的优化。


      在探索智慧治理的同时,此次疫情也让我们看到中小尺度社区在规划和治理中的重要性。


      沈阳市规划设计研究院有限公司高级工程师李晓宇认为,社区治理构成了防疫和恢复的基本空间单元,围绕社区中心的15分钟生活圈是市民活动的“第一层空间”,也是就近参与城市公共活动最频繁的空间载体。应以15分钟生活圈为载体,将社区治理与卫生防疫相结合,基于城市空间结构和人口分布,分隔为大分区和小社区,将寻诊确诊的功能“下沉”到定点社区医院,将疑似隔离观察快速稳定在家庭空间,以空间的分散化换取整体救治的时间机遇期,减少交叉感染的概率,最大程度分担中心医院的救治压力。


      此次疫情对社区的精细化治理提出了要求,如何加强中小社区的治理,并加大产城功能的融合,从而在城市范围内降低城区间的无效流动,在疫情防控及后续应对时如何分区分级,将疫情的影响降到最低等,都值得进一步研究和考量。


      突发事件将会在一定程度上加速城市功能和行业的演替变迁,倒逼智力型、健康型和非大众消费型服务业升级,相关的国土空间规划编制和审批管理环节都将作出快速响应,社区规划与治理也将变得更加智能。从这个角度看,当下不失为提升和改善空间治理的一个契机。


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